6月28日，2004年度国家审计署审计报告如期发布，金融资产管理公司问题再度曝光于社会公众面前。与以往相比，这一次的审计报告，已经不仅仅停留在对资产公司大案要案的揭露上，开始体现在对这些违规违法案例的未来预防和内部管理的整改上，开始回归到审计的根本目的上。
审计并不是查大案要案的代名词。审计的基本职能是第三者对各项社会经济活动及经济现象进行经济监督。综观当今各国审计的根本目的，既要查明财务会计中的差错与弊端，还要查明会计账目中反映的财务事项或经济活动是否真实存在、准确可靠，是否符合和遵守有关法律和规章制度，是否经济有效和达到预期效果。要实现这个目的，审计范围必然要扩展到经济活动、经济现象以及社会责任等方面。自然，在我国现行经济制度下，审计必然牵扯到对现行政策和制度缺失的拷问。
在这次审计报告的结尾中这样写道：“4家资产公司成立以来，通过收购、管理和处置不良资产，对促进国有商业银行改善资产结构，减少国有资产损失起到了积极作用。但也存在诸多政策性、制度性缺陷，内控不严，监管不力，严重影响资产处置效果。”
报告中所提到的“政策性、制度性缺陷”，表现在资产公司具体处置不良资产时，遇到来自地方政府、地方法院各种干扰，以及国家有关政策互相不衔接而造成的政策漏洞，最终导致部分国有资产流失。如湖北省475户地方企业因不规范破产，当地政府、法院等联合做假账，导致华融、长城、信达3家资产管理公司 54.53亿元的债权总额，只受偿1803万元，受偿率仅为0.33%.
这个案例正是地方政府、法院干预，一些地方企业利用政策漏洞通过不规范破产逃废金融债务的一个典型。
此外，在法律方面由于制度性缺失，许多不良资产债务一旦走上司法程序，就是遥遥无期的等待和理不清的地方、中央、企业、司法等等千丝万缕的公私利益关系。如前些年引起社会极大关注的“郑百文案件”，集中反映了在处置不良资产过程中由于法律方面的制度缺失而造成的处置难题。
而审计报告中历数资产公司存在的三大问题：违规剥离和收购不良资产，违规低价处置不良资产以及资产公司财务管理混乱，则集中反映了资产公司所面临的外部生存环境政策和制度的不完善之处。除了一些人的贪欲和职业道德的丧失，审计暴露出的问题，正是对资产公司现行制度和国家相关政策以及司法制度缺失的拷问。
政策和制度缺陷带来的直接后果是什么呢？从宏观层面看，政府在不良资产处置过程中并没有特殊的利益，政府部门也不是盈利机构。但是，政府各部门是由具体的公务员组成，部门权力给了部门及公务员一个寻租的空间，而追求部门利益及相应的个人利益又是时刻存在的冲动。审计报告发现的问题，证明这种冲动还有处处利用政策法规的漏洞和制度缺陷，实现其部门和个人私利的机会，这恰恰证明我们在制度设计中所存在的漏洞。当然，政企分开和斩断官与商的关系是最重要的制度约束，然而，事实上却是难以斩断的。
我们还有必要分析其内部治理结构。目前4家资产公司和4家国有商业银行的内部治理结构是完全相同的，这就是缺乏代理人责任制度。如果要使不良资产在处置过程中卖个好价钱，并且不出现大量违法违规问题，资产公司必须进行一系列的公司制度建设，如现在国有商业银行正在进行的股份制改造。
这里有必要回头再看资产公司成立的历史背景。组建资产公司是我国金融体制改革的一项重大举措。当时，正是亚洲金融危机横扫整个东南亚时期，为了规避国家金融风险，时任国务院总理的朱基果断下令撤消工农中建的4家信托投资公司并在此基础上组建4家资产公司。在4家资产公司成立的同时，从4家国有银行剥离出来的数万亿不良资产的处置就已经开始。正是由于当时的历史现实和严峻形势，国家来不及设计好一系列有关政策和法律法规，来不及建立一套完善的资产公司管理制度，正因为如此，不仅使资产公司在成立5年中处置不良资产面临种种难题，同时也给一些职业道德缺失者可乘之机。
由于审计暴露出资产公司现行公司治理制度缺陷，即李金华的报告所说，问题主要集中在体制不够完善、制度不够健全、分配行为不够规范等方面。所以，审计报告说，“下一步，要研究改革资产公司现行体制，加大对资产处置环节的监管力度，尽快完善相关法律法规和规章制度，增强资产处置的公开性和透明度；要整顿规范中介服务市场，规范地方政府和法院的行为，为资产公司创造更为有利的外部环境。”
审计的真正价值体现在两个方面，一个是直接的，通过查错纠弊，挽回一些损失；第二个，就是间接价值，通过阶段性的对大案要案的关注，在一定意义上帮助有关部门规范管理，潜在地增加了对未来预防的作用和价值。
今天的审计拷问昨天的政策和制度的缺失，而明天需要我们认真思考的，是如何完善制度，建立科学规范的资产公司运行机制。这，才是国家审计署长达一年对资产公司全面审计的最终目的。
审计拷问资产公司制度缺失
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